GUÍAS JURÍDICAS
I. CONCEPTO
La amnistía es una manifestación de la institución de «gracia». Esta no tiene una definición legal o jurisprudencial que podamos aportar. No obstante, podemos definirla como la potestad de un órgano en cuya virtud se puede beneficiar discrecionalmente a los individuos respecto de las consecuencias desfavorables que les acarrea la aplicación de una norma jurídica, predominantemente penal o sancionadora. El derecho de gracia tiene dos manifestaciones: la amnistía y el indulto, que a su vez puede diferenciarse entre el indulto general y el particular. Para una mejor comprensión de la amnistía es necesario estudiarla junto con el indulto.
Históricamente la institución de la gracia es de las más antiguas. Seguramente el pasaje más conocido es la cita bíblica referida a la pasión de Jesucristo en el momento en que el Procurador Pilatos da a elegir al pueblo judío liberar a alguno de entre los detenidos, opción que en ese momento tiene lugar entre Jesús y Barrabás. En tiempos más recientes, como en la monarquía absoluta, era el Rey quien ostentaba este derecho de gracia en detrimento de los señores feudales que lo iban ejerciendo en sus respectivos territorios. En cualquier caso y sin profundizar mucho más en su historia, lo que llama la atención es la pervivencia de esta institución desde tiempos tan remotos y por, prácticamente, todos los países, con la excepción de los textos constitucionales revolucionarios franceses, en los que no aparecía. En definitiva, estamos ante una institución tan longeva y permanente como lo puede ser la propiedad o la familia.
En nuestra época contemporánea tenemos diversas manifestaciones del derecho de gracia a nivel internacional como mecanismo de soluciones a conflictos sociales y políticos. Es el caso del derecho de gracia ejercida por el Presidente Argelino y el Parlamento de ese país por el que aprobaron una ley denominada de «concordia civil» en cuya virtud amnistiaron a cientos de presos islamistas; o el que tuvo lugar en el proceso de paz del Ulster, en el que se procedió a liberar a miembros de la banda terrorista del IRA. Además, ésta quizá sea la solución para el régimen cubano, respecto a numerosos presos políticos cubanos.
Un análisis de los textos constitucionales de países que conforman el área jurídico-cultural más próxima a nosotros (países de la Unión europea, EEUU, Suiza, etc.) pone de relieve que la gracia es una institución presente en todos ellos, aunque las denominaciones que se le da son muy diversas y pueden inducir a confusión. Así por ejemplo en el sistema italiano se denomina «clemencia» y ha sido utilizada en forma más profusa. Los modos que adopta la concesión de la gracia en los sistemas comparados podrían clasificarse en tres: La amnistía, el indulto y la conmutación de penas. Por regla general, la amnistía es competencia del parlamento y el indulto del Jefe del Estado.
En definitiva, la gracia es una institución presente de manera constante desde los tiempos más remotos, sobre todo en nuestros textos constitucionales. La prueba más importante de este dato es que durante mucho tiempo a la denominación del Ministerio de Justicia se le agregaba el término «gracia»; denominación que se le sigue dando en el sistema italiano.
II. REGULACIÓN LEGAL
En nuestro ordenamiento jurídico cabe la posibilidad del derecho de gracia en su doble acepción: como amnistía y como indulto, aunque sólo el particular porque se prohíben los indultos generales.
La amnistía como manifestación del derecho de gracia, no tiene una regulación concreta en nuestro ordenamiento jurídico, por lo que la doctrina ha discutido sobre si es posible o no su aplicación. Algunos autores entienden que no es posible hacer amnistías por el Parlamento, toda vez que no está expresamente prevista por el ordenamiento jurídico y, además, la constitución Española prohíbe los indultos generales, figura muy similar a la amnistía en cuanto a los sujetos que puede afectar. Sin embargo, la mayoría de la doctrina, aunque son pocos los que han tratado este tema, entienden que el hecho de que carezca de una regulación específica no quiere decir que esté prohibida por nuestro ordenamiento jurídico, el único límite que puede tener es la Constitución, en cuanto que la amnistía es un acto político que emana del legislador y adopta, generalmente, la forma de Ley. De hecho, en la Ley de enjuiciamiento Criminal, se prevé como cuestión de previo pronunciamiento la amnistía (artículo 666). Quizá la falta de previsión legal o Constitucional es debido a que en el momento de la transición se dieron numerosas amnistías respecto a presos que de una u otra forma eran considerados como presos políticos, entendiendo que con el nuevo régimen constitucional no sería necesario plasmar esta institución en la Constitución porque no habría presos políticos. Al constituyente sólo le queda admitir o prohibir la amnistía, y como éste no expresó nada en la Constitución, es de suponer que está admitida, al contrario que el indulto, el cual es necesario que esté admitido o prohibido por el constituyente para que pueda existir.
Es, por tanto, el legislador el que mediante ley determinará cuándo se produce esa amnistía, cuáles son sus efectos y los sujetos beneficiados por la misma, pudiendo ser una generalidad de personas o, incluso, particularizarse en determinados sujetos.
Las referencias que nuestra Constitución hace al derecho de gracia no son excesivas y aparecen diseminadas en todo su artículo: el artículo 62.i cuando dispone que «corresponde al Rey, ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley que no podrá autorizar indultos generales»; artículo 87.3 que recoge la iniciativa legislativa popular, excluyendo expresamente el derecho de gracia; o el artículo 102.3 que contempla y desarrolla la responsabilidad criminal del presidente y demás miembros del gobierno, respecto a los cuales no se les aplicará la prerrogativa del derecho de gracia.
Por el contrario, el indulto sí tiene un desarrollo legislativo en la Ley de indulto de 1870 que, pese a la fecha del mismo, está todavía en vigor.
A esta institución se le conoce como el derecho de gracia, lo que no quiere decir que sea un derecho del ciudadano, ni siquiera una expectativa de derecho, sino que es una prerrogativa del Estado en sus diversas manifestaciones: del legislador o del ejecutivo, dependiendo si es amnistía o indulto. Con ello, se quiere decir, que el ciudadano puede solicitar el indulto, lo que es muy habitual, pero no lo puede invocar como un derecho que sea susceptible de recurrir y reclamar ante los tribunales. Ahora bien, una vez concedido el derecho de gracia, sea cual fuere éste: amnistía o indulto, no puede ser objeto de revocación. . El derecho de gracia se agota o extingue con su aplicación o no aplicación cuando se denegó.
III. DIFERENCIAS DE LAS DISTINTAS MANIFESTACIONES DEL DERECHO DE GRACIA
En cuanto a los efectos: la amnistía es una forma mucho más radical de la gracia, toda vez que extingue no ya la pena sino el delito mismo, mientras que el indulto suele proyectarse sobre la pena solamente, con las consecuencias que ellos supone; por ejemplo, subsisten los antecedentes penales.
La amnistía podría confundirse, en cuanto a los sujetos beneficiarios, con el indulto general, toda vez que afecta a una generalidad de personas. Sin embargo, la diferencia estriba además de en el efecto anteriormente señalado, en la forma en que se administra este derecho de gracia y su procedencia. Así, en la amnistía es la propia Ley la que determina sus efectos y su extensión, y en el indulto la ley sólo autoriza su ejercicio; en la primera el sujeto del que emana es el Parlamento, y en el segundo es del ejecutivo, al amparo de la ley.
Se decía que la amnistía sólo podía aplicarse en cuanto a su objeto; es decir, sólo en caso de delitos políticos, mientras que el indulto no es necesario. Sin embargo, esa tesis ha desaparecido y la amnistía puede aplicarse respecto de cualquier delito común. Ahora bien, como es una gracia que afecta a una generalidad de personas, y puede tener cierta repercusión social y mediática, sólo debería apreciarse cuando hay un cierto consenso entre las fuerzas parlamentarias más relevantes y representativas.
La amnistía puede ser propia o impropia. La primera tiene lugar antes de las actuaciones judiciales, o, cuando menos, a la conclusión del juicio pero antes de dictarse sentencia, impidiéndose la resolución. La segunda opera ex post a la condena; es decir, cuando ya ha terminado el juicio, liberando al individuo de las consecuencias de la pena.
El problema fundamental se plantea con respecto a las consecuencias civiles de los delitos amnistiados o indultados. En cuanto a la amnistía y dado que ésta se establece por ley, será la misma norma jurídica que la concede la que determinará cual es el alcance civil de la amnistía. En lo que respecta al indulto no lleva consigo la extinción de la responsabilidad civil ni de las costas (artículo 6 y 9 de la Ley de indulto).
El indulto general es aquel que se proyecta sobre un conjunto indeterminado de personas que poseen en común, bien haber cometido la misma acción delictiva, o bien estar sufriendo el mismo tipo de pena con independencia de la causa. El indulto particular, solo afecta a una persona determinada. No obstante, cabe la posibilidad de un indulto particular que se otorgue a varias personas, aunque la diferencia es que se debe concretar e individualizar a cada solicitante, estudiando cada caso concreto, aunque se tramiten en un mismo expediente. Lo que se prohíbe es el indulto general, como medida de gracia generalizada sin concretar las causas por las que se concede o sin tener en cuenta los sujetos que reciben esta gracia.
A su vez el indulto particular puede ser total o parcial. El primero afecta a la totalidad de la pena que todavía no hubiese cumplido el delincuente, y el segundo sólo a una parte de ella o a alguna de las penas impuestas.
Dos son las condiciones que deben darse para aplicar un indulto: La primera, que no cause daños a terceros o perjudique sus derechos o expectativas de derecho; y la segunda, debe ser oída la parte ofendida con carácter previo a la concesión. El contenido del indulto puede ser muy variado: que afecte a las penas principales y no a las accesorias, o viceversa, salvo que las segundas sean inseparable de las primeras.
En cuanto al procedimiento que se sigue para la concesión del indulto es según la ley relativamente sencillo. La legitimación para pedir un indulto es bastante amplia, la puede pedir el mismo tribunal sentenciador, el penado, cualquier otra persona en su nombre, o incluso el gobierno. La petición se puede presentar ante el ejecutivo, el Rey, o ante cualquier otra Administración que deberá remitirla al Ministerio de de justicia para su tramitación. Una vez recibida dicha petición se solicitará un informe del tribunal sentenciador, en el que se detallará, no sólo si debe concederse o no este derecho de gracia sino también la concreta forma de la concesión del indulto. Este informe no es vinculante para el gobierno, que podrá resolver en contrario. Es el Ministro de justicia quien firma el indulto y adopta la forma de Real Decreto.
MARTÍNEZ TOVAR, Procurador 